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GASTOS DO ORÇAMENTO DE ANOS ANTERIORES CRESCEM COM EMENDAS DO RELATOR

Publicado em: 22/2/2022

A criação das emendas de relator, instrumento usado por congressistas aliados do governo Jair Bolsonaro (PL) para irrigar redutos eleitorais, tem impulsionado o acúmulo de gastos herdados de anos anteriores, os chamados restos a pagar.
Em 2021, o passivo com emendas de relator de anos anteriores estava em R$ 12,2 bilhões, segundo dados do Tesouro Nacional. O valor subiu a R$ 18,9 bilhões no início deste ano.
O acúmulo dessas despesas é monitorado com atenção dentro da equipe econômica, pois pode dificultar a gestão das contas públicas.
As emendas de relator são atualmente a peça-chave do jogo político em Brasília, sendo responsáveis pela sustentação da base aliada de Bolsonaro no Congresso. A modalidade foi incluída no Orçamento de 2020 pelo Congresso, que passou a ter controle de quase o dobro da verba federal de anos anteriores.
Para quitar as despesas, os repasses precisam se enquadrar ao limite de pagamento do Poder Executivo, dado pelo teto de gastos, regra fiscal que limita o avanço das despesas à variação da inflação. Significa que os restos a pagar disputam espaço no teto com as despesas do Orçamento do ano em curso.
Mesmo que o pagamento efetivo das emendas de relator programadas para 2022 seja mais lento, deixando o limite financeiro disponível para quitar despesas indicadas pelos congressistas em anos anteriores, há o temor de que a fatura vire uma bola de neve para o futuro.
Para se ter uma ideia, a dotação dessas emendas para este ano é de R$ 16,5 bilhões. O valor costuma servir de referência para o limite financeiro, embora ele possa ser alterado conforme necessidade e disponibilidade. O passivo acumulado já é maior do que isso.
Além disso, o TCU (Tribunal de Contas da União) já emitiu recomendações ao Executivo para reduzir a conta dos restos a pagar. A tendência atual das emendas vai na direção contrária e preocupa os técnicos da corte de contas.
Em 2022, o movimento impediu uma queda mais consistente dos gastos acumulados de anos anteriores, após um aumento causado pela fatura herdada das despesas de combate à Covid-19. A fatura total ficou em R$ 233,7 bilhões, alta nominal de 2,6% ante 2021.
Procurado pela reportagem, o TCU afirmou que o tema vem sendo acompanhado pelo tribunal e que as análises e conclusões serão alvo de um tópico específico no relatório das contas de governo.
A inscrição de restos a pagar, por si só, não configura uma irregularidade. É comum algumas despesas passarem de um ano para o outro, como parte dos benefícios do INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) referentes ao mês de dezembro, efetivamente pagos apenas em janeiro.
Os investimentos também são despesas frequentes nos restos a pagar, dado que sua realização depende de projeto, licenças e pode se prolongar por meses.
No entanto, o aumento expressivo de restos a pagar já esteve no passado associado a manobras do governo Dilma Rousseff (PT) para melhorar artificialmente a situação das contas públicas.
O time econômico da gestão petista pedalava despesas, o que se traduziu em um esqueleto bilionário que começou a ser regularizado em 2015.
Agora, o que chama a atenção é a baixa execução das emendas de relator, instrumento criticado por especialistas por sua baixa eficiência. Dos R$ 19,7 bilhões empenhados em 2020, R$ 12,7 bilhões foram inscritos em restos a pagar em 2021. Desse último valor, R$ 8,4 bilhões estão pendentes até hoje.
Uma proporção semelhante se repetiu na virada de 2021 para 2022. Dos R$ 16,7 bilhões empenhados, R$ 10,3 bilhões ficaram para serem quitados no futuro —valor que aumenta quando somado o passivo do ano anterior.
O empenho é a primeira fase do gasto público, em que o governo sinaliza seu compromisso de compra de um bem ou serviço. A liberação do dinheiro, porém, depende da entrega do que foi adquirido. Quando não há comprovação de conclusão, o valor é inscrito em restos a pagar.
Na avaliação de técnicos, caso a baixa execução se mantenha, os volumes só irão se acumular ano a ano. Fontes do TCU não descartam um alerta para esse risco nas contas de governo.
O protagonista do aumento nos restos a pagar de emendas de relator é o Ministério do Desenvolvimento Regional, comandado por Rogério Marinho. A pasta também é uma das principais beneficiadas pelo instrumento, por concentrar uma série de investimentos de interesse dos congressistas.
Em 2022, a conta herdada de anos anteriores pelo MDR ficou em R$ 10,6 bilhões, valor 78,6% maior do que em 2021 (R$ 6 bilhões). A pasta não respondeu aos pedidos de esclarecimentos até a conclusão deste texto.
Também foram registrados aumentos nos Ministérios da Saúde e da Agricultura, mas em montantes menos significativos (alta de R$ 800 milhões em cada caso).
O Ministério da Saúde afirmou que os restos a pagar “são instrumentos da gestão orçamentária e financeira”. “Vale lembrar que é natural alguma oscilação do volume de recursos inscritos em restos a pagar entre um exercício financeiro e outro”, disse. A Agricultura não respondeu.
As emendas de relator são criticadas por especialistas por funcionarem como moeda de troca política. Mesmo consumindo fatia considerável do Orçamento, elas são distribuídas por meio de acordos selados entre o Palácio do Planalto e aliados no Congresso.
Além disso, elas financiam obras e outras ações de interesse dos congressistas, configurando muitas vezes uma despesa pulverizada, de baixa eficiência e não necessariamente alinhada à estratégia governamental.
O instrumento acabou tomando espaço de outras despesas do governo. Em 2022, por exemplo, Bolsonaro blindou as emendas de relator de qualquer corte, mesmo diante da necessidade de cortar quase R$ 9 bilhões para suprir necessidades de ministérios. O veto acabou sendo de apenas R$ 3,2 bilhões.
A economista Vilma Pinto, diretora da IFI (Instituição Fiscal Independente) do Senado, afirmou que um aumento nos restos a pagar de emendas de relator era esperado, dado que uma fatia importante dessa despesa é direcionada a investimentos, que costumam ter execução plurianual.
Mesmo assim, a especialista alertou que uma elevação significativa na fatura herdada de anos anteriores pode comprometer o quadro fiscal. “Você diminui sua disponibilidade para gastos correntes”, disse.
Ela também chamou a atenção para o fato de a conta atual de restos a pagar ser superior, em valores nominais, ao pico observado em 2015 (R$ 228 bilhões), auge do esqueleto deixado pelas pedaladas fiscais. “É um volume expressivo que merece atenção”, afirmou.
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ENTENDA O IMPASSE DAS DESPESAS DE ANOS ANTERIORES
O QUE SÃO RESTOS A PAGAR?
Despesas do governo previstas no Orçamento de um ano, mas cuja execução fica pendente para ser concluída em exercícios seguintes. Cada RAP (restos a pagar) pode estar em fase inicial ou mais avançada da execução da despesa
QUAIS SÃO AS REGRAS PARA QUITAR OS RESTOS A PAGAR?
O RAP pode ser cancelado, reinscrito para o ano seguinte ou finalmente pago. A quitação do valor depende da existência de limites financeiros e de espaço no teto de gastos (cujo cumprimento é verificado pelo montante de despesas efetivamente pagas)
HÁ PROBLEMAS EM UM VOLUME ALTO DE RESTOS A PAGAR?
O acúmulo de despesas de anos anteriores pode dificultar a gestão financeira dos ministérios, uma vez que eles precisam usar o espaço para gastos no ano para atender a demandas presentes e do passado. O TCU (Tribunal de Contas da União) já fez recomendações ao governo para reduzir o montante de RAP
O QUE SÃO AS EMENDAS DE RELATOR?
Instrumento criado pelo Congresso para ampliar o volume de recursos direcionados por aliados do governo a redutos eleitorais. Distribuídas de forma fragmentada e desigual entre congressistas, são consideradas um gasto de menor eficiência

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